미국의 대중(對中)정책, 무엇을 버리고 무엇을 따를 것인가?
[번역] 우신보 저자 / 강정구 번역
기자명 우신보 저자 / 강정구 번역 입력 2020.12.19 17:51 댓글 0
http://www.tongilnews.com/news/articleView.html?idxno=200687
원제: 美对华政策未来四年何去何从
저자: 우신보 (吴心伯 / 푸단[复旦]대학 국제문제연구원 원장)
출처: https://opinion.huanqiu.com/article/415nkSQNbrD (2020-12-14 05:39)
역자 : 강정구 전 동국대 교수
내년 1월 20일 미국의 권력교체가 나날이 가까워짐에 따라, 대통령 당선자 바이든 집권 후 중·미관계 발전이 어떻게 될지가 관심의 초점이 되고 있다. 바이든 정부의 대중 정책 방향 분석에는, 중요한 3개 방면을 살펴볼 필요가 있다: 하나는 집권 중점 사항이 무엇인지이다. 둘은 국내외에서 어떤 제약을 받을 것인가의 문제이다. 셋은 여러 가지 대(對) 중국정책에서 바이든의 선택이다.
내외적 각종 제약
바이든 팀은 이미 그의 집권 우선 중점사항을 천명했다: 코로나전염병 통제, 경제회복, 기후변화 대응, 인종차별 개선 등이다.
이 가운데 중요하고도 중요한 것은(重中之重是) 전염병 통제와 경제회복이다. 그렇지만 가장 낙관적으로 계산하드라도, 전염병 통제는 최소 반년은 걸릴 것이고, 경제회복은 많은 정도(很大程度上) 전염병통제를 얼마나 잘 하느냐에 따라 결정될 것이다.
바이든 정부는, 역량 대비 변화가 아주 빠르고, 대국간 경쟁이 가열되는 정세 하에서, 미국이 자신의 실력지위 강화를 모색하는 것이야말로 올바른 길이라고 분명히 하고 있다. 또 앞으로 미국의 산업육성 정책을 적극적으로 제정 및 실시하고, 에너지와 바이오 기술, 선진소재, 인공지능 등 분야의 투자와 연구개발을 확대하여, 이를 통해 미국의 미래경쟁력을 확보하겠다고 한다.
이밖에도, 미국의 낡고 망가진(陈旧而破败的) 기초시설의 개선이 당장의 급선무이다(当务之急). 바이든 정부가 만약 하이테크 산업발전과 기초시설 건설 방면을 다소 육성하려면(有所建树), 대량의 정력과 재력 및 정치자원을 투입할 필요가 있다.
바이든 정부는, 앞으로 자기의 집권 시정을(执政议程方面) 추진하는 데, 전대미문의 내외적 제약에 직면할 것이다.
내부적으로 보면, 트럼프가 대선 중에 7천만 표를 얻었고, 게다가 그가 대통령 퇴직 후 “남아 있는 위력(余威)”을 발휘하기 위해 전력을 다할 것을(会竭力) 감안하면, 그 정치적 영향력은 결코 경시할 수 없다(不可小觑). 이는 바이든 입장에서 보면, “말을 넘어지게 하는 새끼 줄 같은 함정(绊马索)”과 다를 바 없다.
게다가 공화당이 상원을 계속 통제할 가능성이 높다. 설사 상원에서 다수를 차지하지 못하더라도, 민주당과 의석 차이는 아주 미약할 것이다. 하원에서는 공화당과 민주당의 의석수 차이는 이미 축소되었다. 이게 의미하는 바는 바이든이 앞으로 국회에서도 어려운 도박에 직면할 것이라는 점이다.
외적으로 보면, 트럼프 집권 4년, 미국은 기존 국제질서의 설립자와 옹호자에서(缔造者和维护者) 최대의 파괴자가(破坏者) 되었다. 이로써 미국은 국제사회로부터 명예와 신망에서 전대미문의 중상을 입었다. 더 중요한 것은, 전대미문의 대변화 국면을 맞아, 각국과 각 지역이, (미국이 약해진) 국제 정치경제의 새로운 현실에 잘 적응 및 조정을 번번이 잘 해왔다는 점이다.
이러한 “탈(脫)미국중심화”의 추세는 가속도가 붙어 있다. 유럽은 “전략자주” 모색을 더욱더 확고히 하고 있고, 동아시아 내부의 협력 발걸음은 더욱 빨라지고 있고, 아시아·유럽 협력은 전진에 매진하고 있다. 미국 달러 및 달러지급체계에 대한 의존율(依赖势)이 감소하고 여기에서 탈피하는 것은 필연적 행보가 되고 있다(在必行).
특히 제기해 볼 가치가 있는 것은(尤其值得一提的是), 중국경제가 트럼프정부가 시작한 전대미문의 대 중국 전략공격을 잘 견뎌내었고(经受住了), 효과적으로 신코로나 전염병을 통제하였고, 순리적으로 경제를 회복했고, 지금은 “쌍 순환” 발전이라는 새로운 발전방식을 적극적으로 구축하고 있다는 점이다. 4년 전과 비교하면, 중국은 더욱 강대해졌고, 더욱 자신이 있고, 발전의 기세가 더욱더 좋아졌다.
이 점에서 보자면(由此看来), 내부적으로는 더욱 분열되고, 훼방이 첩첩인 정치판도에 직면하여, 바이든의 발걸음은 앞으로 아주 힘들 것이다(步履维艰); 외부적으로는 트럼프 집권 4년 동안 저질러 놓은 거대한 신용 적자에(信任赤字) 직면하여, 옛날과 같이 워싱턴이 한번 부르면 백 사람이 호응하는 일이(一呼百应) 다시 일어나기는 어렵게 되었다;
CPTPP*에서부터 RCEP**까지 각종 경제협력기구의 설립이 의미하는 바는, 미국이 더 이상 세계의 불가결한 중심이 아니라는 것이다;
또 국제 역량을 대비해도 한층 더 변화했다. 이 결과 미국의 우세한 주도권은 대폭 축소되었다. 이러한 것들이야말로 바이든 정부가 직면해야할 엄준한 현실이다.
*CPTPP, Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, 포괄·점진적환태평양경제동반자협정.
**RCEP, Regional Comprehensive Economic Partnership, 역내포괄적경제동반자협정
대중(對中) 정책의 틀과 경로
국내 문제를 우선적으로 다루겠지만, 내부와 외부로부터 비롯된 여러 가지 제약을 동시에 직면한, 바이든의 대중(對中) 정책은 어떻게 전개될 것인가? 바이든이 아직 집권을 하지 않은 점을 감안해, 대중 정책의 세부사항을 추측하기보다(与其去) 그 정책의 틀과 경로를(框架和路径) 분석하는 게 나을 것 같다(不如去).
바이든의 대중 정책은 몇 가지 중요 요소에서 제약을 받을 것이다:
하나, 트럼프가 남겨놓은 잡동사니 난제들이다(烂摊子). 트럼프 정부는 전면적인 대중 전략경쟁을 시작했고, 최후로는 대중 전략적대(对抗)로 넘어가, 중·미관계에 전면적이고 지속적인 훼손을 가져왔다. 이로써 트럼프는 바이든에게 “큰 구덩이”를 파놓은 셈이다(挖下了一个“大坑”).
둘, 과거 4년간 미국 국내에 대중 공통인식이(consensus) 형성됐다. 곧, 중국은 미국의 가장 중요한 전략경쟁 적수이고, 미국은 반드시 강경한 대중 정책을 봉행해야한다 라는 공통인식을 만들었다. 이는 이미 미국사회에서 “정치적으로 정확한 진단”의 일부분이 된 것 같다. 이들이 바로 바이든의 대중 정책 결정에 영향을 줄 수밖에 없는 정치적 환경이다.
셋, 바이든 팀 내부의 대중 문제 인식 차이이다(分歧). 어떤 이는 중국에 대해 강경하게 대처해야 할 필요가 있다고 장담하고(誓言), 어떤 이는 실무협력 펼치기를 주장하고, 또 어떤 이는 중·미관계에 대한 인식은 트럼프 정부와는 응당 달라져야 한다고(应有不同) 주장한다. 어떤 것을 버리고 어떤 것을 따를지(何去何从), 공통된 인식을 형성하는 것은 쉽지 않을 것이다.
바이든의 집권이념 가운데 두 개의 중요한 인식이 있다(有两个重要认知):
먼저, 급선무는(当务之急) 미국의 전염병과 경제를 잘 처리하는 것이지, 중심이 외부로 향하는 것, 곧 대(對)중국 전략경쟁 강화는 아니다.
다음, 중·미 전략경쟁에 대해 말하자면, 관건은 미국이 내공을 잘 단련하여, 자신의 경쟁력을 높이는 것이지, 일체를 고려하지 않고(不顾一切), 어떤 대가를 치르더라도(不惜代价地) 중국을 무너뜨리는(打垮) 것은 아니다.
이것이 아마 의미하는 바는, 트럼프정부와 비교해서, 바이든은 대중(對中) 관심과 주목이(혹은 우려가) 그렇게 강렬하지 않다는 점이다. 곧, 중국에 대해 전략 경쟁이나 적대 정책을 전개할 때 그렇게 독선적이지는(那么偏执) 않을 것이라는 것이다.
그렇지만 바이든의 대중 정책이 트럼프의 그림자를 진정으로 벗어나려면, 반드시 미국의 대외 전략 중에서 중국이 차지하는 위치를 새롭게 바로잡아야 한다(重新校准). 아울러 그 분수에 맞게(恰如其分地) 중·미관계의 본질에 관한 명확한 정의를 내려야 한다(界定). 이는 한 바탕 정책 대(大)토론이 필요하고, 더욱더 현명하고 강력한 정치적 영도가 요구되는 일이다.
바이든의 대중 정책 경로에는 대략 세 종류의 선택이 있다.
첫째는 완전히 새로 출발하는 것으로, 트럼프가 남겨놓은 잡동사니 난제들을(烂摊子) 완전히 청산하고(清理), “트럼프의 함정”을 뛰어넘어, 대중 정책의 신(新)원경(비젼)과 신(新)의정(아젠다)을 제시하는 것이다;
둘째는 대체로 옛것을 답습하는(大体依旧) 것으로, 트럼프가 만든 대중 정책의 프레임 안에서 일부에 대해 약간의 조정을 하는 것이다. 관련 조정이 얼마나 빨리 또 얼마나 멀리 이뤄질 수 있느냐의 문제는 사태의 발전에 따라 결정된다;
셋째는 실무 협력의 모색으로, 먼저 중·미 사이 쟁점 현안을 일단 방치 및 동결하고(搁置或冻结), 일부 분야에서 실무적으로 협력을 전개해(전염병 방역, 기후변화대응, 이란과 북조선 핵문제 등), 적극적 추동력을(积极动能) 축적하고, 쟁점 문제의 관리와 해결을 위한 조건을 창조하는 것이다.
현재로 보건대, 첫째를 선택할 가능성은 비교적 낮고, 둘째와 셋째를 선택할 가능성은 비교적 높다.
중미관계의 세 가지 방향
앞으로 4년, 중·미 관계의 추세는 다음과 같은 몇 가지 형태로 나타날 가능성이 있다.
첫째, “경쟁에 협력이 가미되는”형으로, 경쟁 형세가 두드러지지만(突出) 협력 또한 쌍무관계의 중요 요소이다.
둘째, “경쟁 주도형”으로, 경쟁이 쌍무관계의 기조이고 또 대체로 양성이고 통제가 가능하다. 필요한 협력을 배제하지는 않지만 총체적으로는 협력의 비중은 비교적 낮다. 또 양측 상호관계에서 주요 위치를 차지하지도 않는다.
셋째, “경쟁-충돌”형으로, 경쟁이 악성이고, 통제력을 상실하고 대결과 충돌을 유도하고, 신냉전으로 폭발할 위험성은 증대된다.
중·미 양국의 노력 방향은, 당연히 “경쟁-충돌”형을 피하는 것이고, “경쟁과 협력”형을 쟁취하는 것이고, 양성 경쟁 주도형을 확보하는 것이다.
바이든 집권은 의심의 여지없이 양국관계에 완화와 조정의 기회를 제공하였다. 그렇지만 기회를 잘 포착하느냐 여부는, 쌍방이 상대방의 전략의도에 대한 기본적인 신임을 확립하느냐 여부, 효과적으로 실무협력을 전개하느냐 여부, 점점 더 많아지고 더욱 자극적인 차이를 통제하느냐 여부 등을 주로 봐야 한다(主要看).
이것이 검증하는 것은(它考验的) 쌍방 각자가 자신의 정책 조정능력, 국내정치의 간섭을 극복하는 능력, 전략적 불안과 충동을 통제하는 능력이다. 이 점에 대해서는 특히 미국 측이 더 그렇다고 볼 수 있다.
4년 동안의 질풍과 폭우를 겪었던 중·미 양국은, 모두 상대방에 대한 인식을 다시 새로이 하는 마당에, 양측 관계가 나아갈 방향을 정말 새롭게 생각해야 한다. 양국 관계는 물론 과거로 되돌아가서는 안 된다(固然回不到过去). 그렇지만, 이것이 의미하는 바는 더욱 적극적이고 건설적인 미래가 불가능하다는 것은 결코 아니다.
吴心伯：美对华政策未来四年何去何从
来源：环球时报作者：吴心伯
2020-12-14 05:39
https://opinion.huanqiu.com/article/415nkSQNbrD
随着明年1月20日美国权力交接日益临近，当选总统拜登上台后的中美关系发展成为各方关注焦点。分析拜登政府对华政策走向，主要涉及到三个方面，一是其执政重点为何，二是他会受到来自国内外的哪些制约，三是其对华政策的各种选择。
内外皆受制约
拜登团队已阐明其执政优先事项：控制疫情、恢复经济、应对气候变化、改善种族关系，重中之重是控制疫情和恢复经济。但是最乐观的估计，控制疫情至少也要半年之久，而经济的恢复很大程度上取决于控制疫情的情况。
拜登政府很清楚，在力量对比变化加快、大国竞争加剧的形势下，美国谋求加强自身的实力地位才是正道。拜登政府将积极制定和实施美国的产业政策，加大在能源、生物技术、先进材料、人工智能等领域的投入和研发，以确保美国未来的竞争力。此外，改善美国陈旧而破败的基础设施也是当务之急。拜登政府若要在高新技术产业发展和基础设施建设方面有所建树，需要投入大量的精力、财力和政治资源。
拜登政府将在推进自己的执政议程方面面临前所未有的内外制约。从内部看，鉴于特朗普在大选中获得了7000多万张选票，加上他下台后会竭力发挥“余威”，其政治影响不可小觑，这对拜登来说无异于“绊马索”。共和党有可能继续控制参议院，即使不在参议院中占多数，其与民主党的差距也很微弱。而众议院共和党与民主党的席位差距已经缩小，这意味着拜登将面临与国会的艰难博弈。
从外部看，特朗普执政四年，美国从现存国际秩序的缔造者和维护者变为最大的破坏者，其在国际社会的声誉和信誉受到前所未有的重创。更重要的是，面对空前的大变局，各国各地区纷纷作出调整，以适应国际政治经济的新现实。“去美国中心化”的趋势在加速。欧洲更加坚定谋求“战略自主”，东亚合作步伐加快，亚欧合作向前迈进，减少和摆脱对美元以及美元支付体系的依赖势在必行。尤其值得一提的是，中国经受住了特朗普政府发起的前所未有的对华战略攻击，有效地控制了新冠疫情，顺利地恢复了经济，正在积极构建“双循环”发展新模式。与四年前相比，中国更加强大、更有自信，发展的势头更加看好。
由此看来，国内面对一个更加分裂、阻力重重的政治版图，拜登将步履维艰；外部面对特朗普执政四年带来的巨大信任赤字，华盛顿难再一呼百应；从CPTPP到RCEP等各种合作安排，意味着美国不再是世界不可缺少的中心；而国际力量对比的进一步变化，使得美国的主导优势大打折扣。这就是拜登政府要面对的严峻现实。
对华政策框架与路径
优先关注国内问题，同时又面临来自内部和外部的种种制约，拜登的对华政策将如何展开？鉴于拜登尚未执政，与其去揣测其对华政策细节，不如去分析其政策框架和路径。
拜登的对华政策将受制于几个重要因素：一是特朗普留下的烂摊子。特朗普政府发起全面对华战略竞争，最后滑向对华战略对抗，给中美关系带来全面和持久的破坏，也给拜登挖下了一个“大坑”。二是过去四年间，美国国内形成的对华共识，即中国是美国最主要的战略竞争对手，美国必须奉行强硬的对华政策，这似乎已是美国社会“政治正确”的一部分，也是拜登制定对华政策的国内政治环境。三是拜登团队在对华问题上的分歧，有的誓言要强硬对付中国，有的主张开展务实合作，还有的认为对中美关系应有不同于特朗普政府的叙述，何去何从，要形成共识不容易。
在拜登的执政理念中有两个重要认知：首先，当务之急是要处理好美国的疫情和经济，而不是重心向外、强化对华竞争。其次，就中美竞争而言，关键是美国要练好内功，提升自身的竞争力，而不是不顾一切、不惜代价地打垮中国。这或许意味着，与特朗普政府相比，拜登对华关注（或焦虑）不是那么强烈，对与中国开展战略竞争和对抗不是那么偏执。但是拜登对华政策要真正走出特朗普的阴影，就必须重新校准中国在美国对外战略中的地位，并恰如其分地界定中美关系的本质。这需要一场政策大辩论，更需要明智而有力的政治引导。
拜登在对华政策的路径上大致有三种选择。第一，重新出发，清理特朗普留下的烂摊子，跳过“特朗普陷阱”，提出对华政策的新愿景和新议程；第二，大体依旧，在特朗普打造的对华政策框架内做些调整，相关调整能走多快多远取决于事态的发展；第三，谋求务实合作，先搁置或冻结中美之间的争议性问题，在一些领域开展务实合作（如抗击疫情、应对气候变化、伊核和朝核问题），积累积极动能，为管理和解决争议性问题创造条件。目前看来，第一种选择的可能性较低，第二或第三种选择的可能性较大。
中美关系三种走向
未来四年，中美关系走势有可能呈现如下几种形态。一是“竞争加合作”型，竞争态势突出，但合作也是双边关系的重要方面。二是“竞争主导”型，竞争是双边关系的基调且大体上是良性的和可控的，虽不排除必要的合作，但总体上合作的分量较轻，在双边互动中不占主要位置。三是“竞争－冲突”型，竞争是恶性的，因失控而导致对抗和冲突，爆发新冷战的风险增大。中美两国的努力方向，应该是避免“竞争－冲突”型，争取“竞争加合作”型，确保良性竞争主导型。
拜登执政无疑给两国关系提供了一个缓和与调整的机会，但能不能抓住机会，主要看双方能否确立对对方战略意图的基本信任，能否有效地开展务实合作，能否管控好越来越多且更加棘手的分歧。它考验的是双方各自自我政策调整的能力，克服国内政治干扰的能力，控制战略焦虑和冲动的能力，这对美方尤其如此。
经历了四年的疾风骤雨，中美两国都在重新认识对方，重新思考双边关系走向。两国关系固然回不到过去，但并不意味着不能有一个更加积极和建设性的未来。（作者是复旦大学国际问题研究院院长）